br&dh publicatie: PB 2017(6) 100 Maatwerk bij handhaving | door mr Oudijk en mr Roozemond

br&dh advocaten is een advocatenkantoor gespecialiseerd in het strafrecht en bestuursstrafrecht. In deze handhavingszaak hebben mr Oudijk en mr Roozemond de bewoners bijgestaan, gezien hun bijzondere status als (bestempelde) outlaws die aan hun lot werden overgelaten.

PB 2017(6) 100 Art. – Maatwerk bij handhaving permanente bewoning

13-10-2017
Auteur(s): Roozemond, J.W.; Oudijk, A.F.M.

Maatwerk bij handhaving permanente bewoning

Op de Utrechtse Heuvelrug ligt camping Wildzicht, een minicamping in het buitengebied van Leersum, een plek waar mensen recreatief konden kamperen bij de boer. Inmiddels is het uitgegroeid tot een onofficiële opvanglocatie voor mensen die aan lager wal zijn geraakt en waarvoor geen plek meer is in de maatschappij. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug heeft de situatie zo’n twintig jaar gedoogd. Op 8 juni 2016 heeft het college aangezegd handhavend te gaan optreden. Alle bewoners kregen zes maanden de tijd om hun biezen te pakken. Houdt deze manier van handhaven stand? De voorzieningenrechter oordeelt.

Het bestemmingsplan

Camping Wildzicht is gelegen in de bestemming Agrarisch gebied met landschapswaarden en heeft een functieaanduiding met vijftien kampeermiddelen. Op grond van het bestemmingsplan is permanente bewoning van een stacaravan, woonunit of ander kampeermiddel op het perceel niet toegestaan. Niet in geschil is dat er permanent wordt gewoond en dat er dus sprake was van een illegale situatie.

Handhavingsmodaliteit: last onder bestuursdwang

Op grond van artikel 125 lid 1 Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. Ingevolge artikel 5:21 Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.

Artikel 5:32a lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplicht tot het gunnen van een termijn voor het beëindigen van de overtreding. Deze termijn hoeft op grond van zowel de toelichting als de rechtspraak op deze bepaling niet langer te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Dit betekent dat het college beoordelingsruimte heeft bij het bepalen van de lengte van een begunstigingstermijn. De gemeente heeft in haar aanschrijving last onder bestuursdwang gekozen voor een termijn van zes maanden.

Handhaving permanente bewoning recreatieverblijven

De laatste jaren is er veel te doen geweest over permanente bewoning op recreatieverblijven. Neem camping Fort Oranje, waar een groep van zeventien bewoners de camping moest verlaten. In de jurisprudentie zijn vrijwel geen uitspraken te vinden waarin de rechter heeft geoordeeld dat van de gemeente gevergd mocht worden niet tot handhaving van illegale permanente bewoning over te gaan. In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden van het geval mag het bestuursorgaan hiervan afzien. Dit kan slechts indien concreet zicht op legalisering bestaat of indien handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.1

Van deze uitzonderingsmogelijkheden is tot op heden vrijwel niet van gebleken in de jurisprudentie. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen, afdoende omte oordelen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie.2

Het betoog dat sprake is van bijzondere omstandigheden omdat de nadelige gevolgen die een bewoner van het besluit ondervindt onevenredig is,kanooknietslagenomdatdebewonerzelfhetrisicoheeftgenomenomzondervergunningopdecampingtegaanwonen.3 Hetenkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving moet afzien.4 Dat een college niet eerder handhavend heeft opgetreden maar een gedoogbeleid heeft gehanteerd, brengt dan ook niet met zich dat het college thans niet tegen het – met het bestemmingsplan strijdige – gebruik op het perceel zou mogen optreden.5 Ook indien het college een eerder handhavingstraject niet heeft doorgezet, maakt niet dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie.6

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat het bevoegde bestuursorgaan, in onderhavige geval het college van burgemeester en wethouders, ter zake mededelingen doet waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.7

Ook daarvan lijkt niet snel sprake te zijn. Zo is de in de zaak van camping Wildzicht gedane uitspraak door de wethouder ‘Wij willen zoeken naareenmenselijkeoplossing.Dezemensenhebbenerzelfooknietvoorgekozen’8 (GerritBoonzaaijer),onvoldoendeomtekunnenstellen dat het college heeft toegezegd niet handhavend tegen de bewoners te zullen optreden. Ook is hiermee niet het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat het college voor vervangende huisvesting zou zorgen.

Daarnaast zijn er ook vanuit de Raad diverse standpunten ingenomen, welke – volgens de voorzieningenrechter – niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het college niet handhavend zou optreden: ‘Het belang van de bewoners staat voorop. Je kunt als gemeente stoer gaan handhaven, maar je kunt deze mensen niet op straat zetten en ze aan hun lot overlaten’ (Hugo Prakke van collegepartij D66),

‘Blijven gedogen, rotzooi opruimen en goed op de kinderen letten die er wonen’ (SP’er Lyander Schmitz) en ‘Laten we eerst een oplossing zoeken voor die mensen. Anders verhuizen we slechts het probleem’9

(Hans Waaldijk van collegepartij GL-PvdA).

De procedure

Dat sprake is van overtreding van het bestemmingsplan is tussen partijen niet in geschil. Maar iedereen kan het op de klompen aanvoelen dat het misgaat als deze twaalf bewoners met uiteenlopende problematiek op straat worden gezet. Zij hebben dan geen dak meer boven hun hoofd en geen recht meer op een uitkering, waardoor ook de schuldsaneringstrajecten zullen worden gestopt. Voor het gezin met kinderen dreigt jeugdzorg de kinderen uit ‘huis’ te plaatsen, met alle gevolgen van dien.

Namens de bewoners van de camping is eerst een bezwaarprocedure doorlopen naar aanleiding van het primaire besluit van 8 juni 2016. De gemeente heeft het bezwaar ongegrond verklaard, maar heeft wel besloten de begunstigingstermijn van 15 december 2016 aan te passen naar 15 juni 2017. Tegen de beslissing op bezwaar is beroep ingesteld bij de Rechtbank Midden-Nederland. Voorts is een verzoek tot voorlopige voorzieningindezinvanartikel8:81Awbingediend,omhetbesluitdoordevoorzieningenrechtergeschorsttekrijgen.

In de verzoekschriften is namens de bewoners nogmaals benadrukt dat van de gemeente gevergd mocht worden dat zij met een passende oplossing zou komen. De gemeente heeft weliswaar de hulpverleningsinstanties Humanitas, Kwintes en het Leger des Heils ingeschakeld, maar daarmee is er nog geen concreet zicht op alternatieve woonruimte. Ook is de begunstigingstermijn een te korte termijn om alternatieve woonruimte te kunnen realiseren. De krappe sociale woningmarkt binnen de gemeente Utrechtse Heuvelrug en in de regio speelt daarbij een grote rol.

Uitspraak verzoek voorlopige voorziening

Op10juli2017heeftdevoorzieningenrechteruitspraakgedaanopdeverzoekenomvoorlopigevoorziening.10

De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de gemeente Utrechtse Heuvelrug over mocht gaan tot handhaving, ondanks het jarenlange gedoogbeleid. De voorzieningenrechter heeft echter ook geoordeeld dat te weinig rekening is gehouden met de individuele situatie van de verschillende bewoners, door in de handhavingsbesluiten de begunstigingstermijn voor alle bewoners te stellen op – uiterlijk – 15 juli 2017.11 De rechtbank overweegt als volgt: ‘Verweerder heeft in de bestreden besluiten en ter zitting benadrukt ermee bekend te zijn dat een groot deel van de bewoners in een sociaal-economisch zwakke positie verkeert. Door de inzet van het dorpsteam en het hanteren van een ruime begunstigingstermijn, die ook nog meerdere malen is verlengd, is daarmee echter voldoende rekening gehouden volgens verweerder. De voorzieningenrechter volgt verweerder daarin niet.’12 De voorzieningenrechter oordeelt voorts: ‘De voorzieningenrechter is van oordeel dat de hier aan de orde zijnde omstandigheden echter zo uitzonderlijk te noemen zijn, dat de gegunde termijn van (uiterlijk) anderhalf jaar vanaf de vooraanschrijving niet voldoende is om de overtredingen ongedaan te maken. Daarbij speelt voor de voorzieningenrechter een grote rol dat verweerder voor alle bewoners dezelfde termijn heeft gehanteerd en daarin onvoldoende tot uitdrukking heeft laten komen dat hij heeft gekeken naar de individuele omstandigheden van de diverse bewoners.13 (…) Alle belangen tegen elkaar afwegend, ziet de voorzieningenrechter daarom aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.’14

In een geval als het onderhavige – waarin sprake is van bewoners die in een sociaaleconomisch zwakke positie verkeren – kan het college niet volstaan met het hanteren van één algemene begunstigingstermijn. Het college dient te kijken naar de individuele omstandigheden van diverse bewoners, waarbij de voorzieningenrechter als voorbeeld geeft dat het vinden van vervangende woonruimte voor een gezin met meerdere schoolgaande kinderen lastiger is dan voor een alleenstaande.15

De voorzieningenrechter heeft de begunstigingstermijn geschorst tot en met 6 oktober 2017. Op 6 oktober 2017 zal opnieuw een zitting plaatsvinden. In de tussentijd heeft het college het oordeel van de rechtbank ter harte genomen en alle bewoners een urgentieverklaring verleend. Daarmee wordt het zoeken naar alternatieve woonruimte vergemakkelijkt.

Participatiesamenleving: een wassen neus?

In de politiek is een tendens waarneembaar waarbij men langzaamaan naar een participatiesamenleving toe wil. ‘Het is onmiskenbaar dat mensen inonzehuidigenetwerk-eninformatiesamenlevingmondigerenzelfstandigerzijndanvroeger.Gecombineerdmetdenoodzaakomhettekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaammaar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving’,16

zo sprak Koning Willem-Alexander in 2013 in de Ridderzaal tijdens zijn eerste troonrede. Deze tendens in de samenleving is al langer te zien. In 1991werddoordetoenmaligePvdA-leiderWimKokalbenoemddatdeverzorgingsstaatnaareenparticipatiesamenlevinggaat.17 Met onderhavige uitspraak is de voorzieningenrechter niet blindelings meegegaan in deze tendens. De voorzieningenrechter heeft de gemeente op de vingers getikt en het signaal afgegeven aan gemeenten dat zij zich er terdege van bewust moeten zijn dat binnen hun gemeente mensen kunnen wonen die in een sociaaleconomisch zwakke positie verkeren. Mensen van wie niet verwacht kan worden dat zij zelfstandig kunnen participerenindesamenleving.Daaromvolstaatuitsluitendhettoepassenvanderegelgevingnietinallegevallen.Dezezaakbetreftdanook een uitzonderingsgeval.

Het is belangrijk dat rechters oog houden voor de feitelijke situatie en zich bewust zijn van de uitzonderingssituaties die zich in de samenleving kunnen voordoen. In onderhavige zaak was de gemeente immers niet bereid om maatwerk te leveren. Dit is haar nu opgelegd door de voorzieningenrechter. Met de uitspraak heeft de voorzieningenrechter de gemeente en de politiek teruggefloten. De moeder van Van Doorn heeft aangegeven dat de hulpverleners juist blij zijn met extra opvangplaatsen erbij, ‘Maar dat past ook niet in het bestemmingsplan. Dan lees

ik dat bestemmingsplannen vaak worden gewijzigd, soms zelfs vanwege een boom. Maar blijkbaar niet voor mensen.’18

Mw. Mr. A.F.M. Oudijk
Annefleur Oudijk is strafrechtadvocaat bij br&dh advocaten te Utrecht. Daarnaast is zij gespecialiseerd in het bestuurs(straf)recht.

mr. J.W.D. Roozemond

Jaap-Willem Roozemond is strafrechtadvocaat bij br&dh advocaten te Utrecht. Daarnaast is hij gespecialiseerd in het bestuurs(straf)recht. Mr Roozemond heeft een postdoctorale studie bestuursrecht afgerond (Grotius).

VOETNOTEN

  1. 1)  ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2607, r.o. 7.1.
  2. 2)  ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575; ABRvS d.d. 26 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2466; ABRvS d.d. 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5267.
  3. 3)  Rb. Midden-Nederland 21 november 2016, zaaknummer UTR 16/4693 (niet gepubliceerd).
  4. 4)  ABRvS3december2014,ECLI:NL:RVS:2014:4401.
  5. 5)  ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1774; ABRvS d.d. 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5081.
  6. 6)  Rb. Midden-Nederland d.d. 21 november 2016, zaaknummer UTR 16/4693 (niet gepubliceerd).
  7. 7)  ABRvS 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5360; ABRvS d.d. 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2004.
  8. 8)  Artikel AD ‘Camping Wildzicht, vrijplaats voor (ex-)verslaafden, sluit’ d.d. 6 oktober 2016.
  9. 9)  Artikel AD ‘Bewoners niet op straat gezet’ d.d. 30 oktober 2016.
  10. 10)  Rb.Midden-Nederlandd.d.10juli2017,ECLI:NL:RBMNE:2017:3472.
  11. 11)  Opverzoekvanderechtbankheeftdegemeentedebegunstigingstermijnvan15juni2017aangepastnaar15juli2017,zodatde voorzieningenrechter voor het verstrijken van de begunstigingstermijn een uitspraak kon doen op de verzoeken tot voorlopige voorziening.
  12. 12)  Rb.Midden-Nederlandd.d.10juli2017,ECLI:NL:RBMNE:2017:3472,r.o.7.
  13. 13)  Rb.Midden-Nederlandd.d.10juli2017,ECLI:NL:RBMNE:2017:3472,r.o.8.

14) Rb.Midden-Nederlandd.d.10juli2017,ECLI:NL:RBMNE:2017:3472,r.o.9.
15) Rb.Midden-Nederlandd.d.10juli2017,ECLI:NL:RBMNE:2017:3472,r.o.8.
16) Troonrede2013teraadplegenop:https://www.rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013. 17) NRC30september1991.
18) Ingezondenbrief‘Camping’DoornseKaapd.d.10februari2017.
Copyright 2017 – Sdu – Alle rechten voorbehouden.

2017-11-14T10:50:56+00:0014 november 2017|