Bestuursrechtelijke geldschuld2018-04-11T12:03:19+00:00

Annotatie over bestuursrechtelijke geldschuld

mr. J.W.D. (Jaap-Willem) Roozemond is gevraagd om een annotatie te schrijven voor de Academie voor de Rechtsprakijk. Het betrof een uitspraak in een kort geding die mr. Roozemond was gestart tegen het Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden. Zie hierover ook de mediaberichten over deze zaak op de website van br&dh advocaten. Klik voor de mediaberichten hier.

De zaak ging kortweg gezegd over de vraag of de dwangsommen door het waterschap ingevorderd mochten worden. Er is succesvol een beroep op verjaring gedaan.

In deze annotatie wordt uitebreid uiteengezet op welke wijze een dwangsom opgelegd kan worden door een bestuursorgaan en aan welke voorwaarden voldaan moet worden als deze dwangsommen worden ingevorderd. De voorwaarden van invordering zoals neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht zijn ook van toepassing op andere bestuursrechtelijke geldschulden. Deze uitspraak is dan ook van belang voor de door de overheid (bestuursorganen) ingezette invorderingen van geldschulden bij bedrijven en burgers.

Als u vragen heeft over bestuursrechtelijke geldschulden, neem dan contact op met mr. Roozemond. Hieronder treft u een link naar de annotatie aan.

ANNOTATIE

De handhavende overheid
Een struikelblok: de invordering van een bestuursrechtelijke geldschuld

Klik hier voor een link naar het artikel. Het artikel staat op pagina 32 t/m 37.

Hieronder treft u de gehele tekst aan.
De handhavende overheid
Een struikelblok: de invordering van een bestuursrechtelijke geldschuld  

Dat de overheid kan en moet handhaven is logisch. Ze verliest anders haar geloofwaardigheid. Zij is namelijk enerzijds de wetgevende en anderzijds de uitvoerende macht. Zonder handhaving zou uitgevaardigde wet- en regelgeving tot een dode letter verworden.[1] Echter dienen de handhavingsinstrumenten met waarborgen omkleed te zijn, zodat de overheid haar geloofwaardigheid niet verliest.

Algemene opmerkingen over handhaving
Kortweg gezegd zijn er in ieder geval vijf manieren waarmee de overheid kan handhaven.[2] Ten eerste door het opleggen van een bestuurlijke boete. Ten tweede door het bepalen van een last onder dwangsom. Ten derde kan het betreffende bestuursorgaan besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Ten vierde kan de overheid tot terugvordering van een bestuursrechtelijke schuld overgaan. Uiteraard heeft niet elke bestuursorgaan de wettelijke bevoegdheid tot het opleggen van deze sancties.[3] Tot slot kan de overheid handhaven door simpelweg in overleg te treden met de betreffende overtreder. Niet door alleen slechts een kennisgeving van de overtreding te versturen waarin een overtreding van een wettelijk voorschrift wordt geconstateerd en onderbouwd. Mijns inziens door simpelweg te polderen, zodat een minnelijke oplossing wordt gevonden binnen de wettelijke grenzen. Uiteraard dienen alsdan de belangen van derden belanghebbenden gewaarborgd te blijven.[4] Dit voorkomt bovendien dat partijen eerst de bezwaarfase doorlopen en vervolgens alsnog op de gang bij de bestuursrechter tot een schikking komen.[5] Indien (hoger) beroep openstaat, zal daar alsdan afstand van gedaan kunnen worden door partijen ter finale beslechting.[6] Deze mogelijkheid wordt helaas niet of nauwelijks aangeboden door bestuursorganen. Uiteraard kunnen belanghebbenden en hun advocaten wel zelf het initiatief hiertoe nemen.

De aard van de handhavinsinstrumenten
Het opleggen van een last onder dwangsom, het terugvorderen van een geldschuld of het toepassen van bestuursdwang zijn herstelsancties in tegenstelling tot de bestuurlijke boete. Een boete is gewoonweg een belanghebbende een tik of zelfs een ferme tik op de vingers te geven. De vraag blijft natuurlijk of een bestuurlijke boete wel het gewenste effect heeft. Dit is in ieder geval niet het geval geweest in het sociale zekerheidsrecht waar standaard 100% boetes werden opgelegd over het gehele terugvorderingsbedrag.[7] De gesanctioneerde kwam dit handhaven door de overheid financieel vaak niet meer te boven. Dit schaadde de geloofwaardigheid van de overheid, doordat elke vorm van evenredigheid ontbrak. Daarbij zij opgemerkt dat de bestuursorganen en gemeenten – voor zover na te gaan – slaafs de wetgever hebben gevolgd. Uiteindelijk is dit voor de bestuursrechter beslecht. De geloofwaardigheid van de overheid was mijns inziens hiermee in het geding.

Als we dit toepassen op invorderingen van bestuursrechtelijke geldschulden, dan is de rode draad dat er sprake moet zijn van rechtszekerheid en niet van een duaal systeem: de keuze voor het bestuursorgaan om of via de bestuursrechtelijke weg tot invordering over te gaan of via de civielrechtelijke weg, zoals hierna uiteengezet.

 ANNOTATIE

Last onder dwangsom opgelegd en gevorderd
In deze annotatie zullen de perikelen met betrekking tot de invordering van dwangsombesluiten worden behandeld. De bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met betrekking tot het invorderen van een bestuursrechtelijke geldschuld zijn hierop van toepassing en daarom relevant voor overige bestuursrechtelijke invorderingen.

De feiten
Eiseres heeft in 2011 een perceel grond gekocht in Kockengen gelegen aan de voet van een dijk (Geerkade).  Zij heeft op dit stukje grond een vervallen kas gesloopt en een tuinhuisje daarvoor in de plaats neergezet. Hiervoor was door eiseres geen watervergunning aangevraagd. Het betreffende waterschap (gedaagde) is vervolgens tot handhaving overgegaan door in november 2011 een last onder dwangsom op te leggen aan eiseres. De last hield in dat het tuinhuisje in december 2011 verwijderd diende te zijn, op straffe van een dwangsom van EUR 500,- per week tot een maximum van EUR 15.000,-. Tegen het dwangsombesluit is bezwaar ingesteld en vervolgens beroep aangetekend bij de rechtbank (en om een voorlopige voorziening gevraagd, zodat de werking van het dwangsombesluit geschorst zou worden totdat er finaal beslecht zou zijn).

Foto: still uit Hart van Nederland waarop het tuinhuisje te zien is.

Partijen hebben uiteindelijk tot en met de Raad van State geprocedeerd. De Raad van State heeft in januari 2014 het vonnis van de rechtbank vernietigd en het waterschap  in het gelijk gesteld.[8] Na de uitspraak van de Raad van State heeft het Waterschap in februari 2015 een dwangbevel van mei 2014 – met daarin een aantal invorderingsbeschikkingen opgesomd – aan eiseres betekend. Partijen hebben vervolgens geprocedeerd in kort geding over de rechtsvraag of het waterschap tot invordering kon overgaan van deze dwangsommen. Hierna zal eerst het wettelijke kader worden uiteengezet.

Invordering van een bestuursrechtelijke geldschuld: in casu dwangsommen
Zoals uiteengezet bij de algemene opmerkingen, zal het betreffende bestuursorgaan eerst een last onder dwangsombesluit nemen (5:37 Awb). In het dwangsombesluit zal de last zijn beschreven welke inhoudt dat er geheel of gedeeltelijk tot herstel moet worden overgegaan.[9] De bekendmaking vindt plaats aan de overtreder of de rechthebbende van de zaak waarop de last betrekking heeft.[10] Er wordt een begunstigingstermijn gegeven waarbinnen de betreffende last kan worden nagekomen (art. 5:32a Awb). Wordt de last niet tijdig uitgevoerd, dan zal er een dwangsom verschuldigd zijn per overtreding, tijdseenheid of ineens. Er dient een maximum bedrag aan verschuldigde dwangsommen bepaald te zijn.[11] De bedragen moeten bovendien in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de geschonden norm.[12] Het dwangsombesluit kan overigens alleen aan de overtreder worden opgelegd die de mogelijkheid heeft om de overtreding ook daadwerkelijk te beëindigen (art. 5:32 Awb). Het bestuursorgaan mag niet twee keer een hestelsanctie opleggen voor dezelfde overtreding (zie art. 5:6 Awb). Dit mag wel als er twee verschillende voorschriften zijn overtreden (art. 5:8 Awb). Er zullen in de regel kosten voor het dwangsombesluit worden vastgesteld en opgelegd (art. 5:25 Awb).

De betalingstermijn is zes weken nadat de dwangsom van rechtswege is verbeurd.[13] Dit is dus het geval vanaf het moment dat de begunstigingstermijn is verstreken zonder dat de last is uitgevoerd door de overtreder.[14] Het bestuursorgaan beslist vervolgens met een invorderingsbeschikking om tot invordering van de betreffende dwangsom over te gaan (5:37 Awb lid 1).[15] In een invorderingsbeschikking wordt opgenomen de grondslag en welk bedrag er betaald dient te worden en op welke rekening. De inhoud van de invorderingsbeschikking wordt alleen getoetst aan de hand van het dwangsombesluit. Er dient door de rechter uitgegaan te worden van de rechtmatigheid van het dwangsombesluit. Vervolgens kan er – niet eerder dan de invorderingsbeschikking is gegeven –  aangemaand worden tot betaling.[16] Dit is een voorwaarde om uiteindelijk tot dwanginvordering middels een dwangbevel over te gaan. Dit kan dus pas nadat de overtreder door de aanmaning in verzuim verkeert.[17]  Ook kan een derde belanghebbende om invordering verzoeken van het dwangsombesluit waarbinnen vier weken door het bestuursorgaan op beslist moet worden.[18] Voor de overtreder is het overigens mogelijk om betalingsuitstel te verzoeken aan het bestuursorgaan.[19]

Tegen een dwangsombesluit kan uiteraard bezwaar worden ingesteld omdat dit een beschikking in de zin van art. 1:3 Awb betreft. Indien de invorderingsbeschikkingen worden betwist in het bezwaar tegen het dwangsombesluit – ik zou zeggen gemotiveerd worden betwist –, dan ziet het bezwaar eveneens op deze invorderingsbeschikkingen. Alsdan hoeft er niet apart bezwaar gemaakt te worden tegen deze invorderingsbeschikkingen.[20] Nadat de invorderingsbeschikking is gegeven en er tot aanmaning is overgegaan, kan er middels een dwangbevel (welke betekend dient te worden) tot invordering worden overgegaan. Terzijde, er staat tegen de aanmaning en het dwangbevel geen bezwaar open.[21] Tegen een dwangbevel en de tenuitvoerlegging daarvan kan overeenkomstig art. 438 en 438 a Rechtsvordering een executiegeschil (civielrechtelijk) gestart worden.[22] Dit heeft uiteraard geen schorsende werking, zodat er een kort-geding geëntameerd zal moeten worden.

Er geldt een verjaringstermijn voor het dwangsombesluit van één jaar gerekend vanaf het moment waarop de dwangsom is verbeurd.[23] Zoals aangegeven is dit dus het geval vanaf het moment dat de begunstigingstermijn is verstreken zonder dat de last is uitgevoerd door de overtreder. Deze termijn gaat van rechtswege lopen. Er hoeft dus niet eerst een invorderingsbeschikking gegeven te worden. Terzijde, dit is dus ook het moment waarop de betalingstermijn van zes weken een aanvang neemt. De verjaring kan onder andere gestuit worden door een aanmaning en het dwangbevel. De invorderingsbeschikking stuit niet de verjaring. Als de aanmaning is verstuurd voordat de invorderingsbeschikking is gegeven, stuit dit evenmin de verjaring.[24]

Het vonnis
Gezien het feit dat er lang is geprocedeerd over de watervergunning, is eiseres – nadat aan haar het dwangbevel werd betekend – een executie kort geding gestart op grond van art. 438 Rechtsvordering. De meest verstrekkende eis was dat de vordering van het waterschap is verjaard.

De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat de laatst opgelegde dwangsom verjaarde per 13 juli 2012. Kortweg stelt de rechter dat de vorderingen zijn verjaard omdat er voor die tijd geen tijdige aanmaning heeft plaatsgevonden en de invorderingschikkingen geen stuitende werking hebben. Verwezen wordt naar het arrest van het gerechtshof `s-Hertogenbosch van 12 november 2013.[25]

Het interessante aan dit vonnis is in ieder geval dat de voorzieningenrechter stelt dat het waterschap had kunnen kiezen tussen enerzijds invordering langs de civielrechtelijke weg of via de bestuursrechtelijke weg. De voorzieningenrechter verwijst naar art. 4:124 Awb waarin het volgende is bepaald:

Het bestuursorgaan beschikt ten aanzien van de invordering ook over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft.      

De Hoge Raad heeft reeds bekrachtigd dat het voornoemde ‘kiezen’ tot de mogelijkheid behoort.[26] Ook heeft de Hoge Raad bekrachtigd dat een invorderingsbeschikking geen stuitende werking heeft als de bestuursrechtelijke weg is gekozen.[27] De Hoge Raad stelt dat het systeem van de wet gevolgd dient te worden met het oog op rechtszekerheid en dat daarmee invorderingsbeschikkingen geen stuitende werking hebben. De vraag is dan ook of een invorderingsbeschikking of een vergelijkbare stuitingbrief – waarin nakoming ondubbelzinnig wordt voorbehouden – wel stuitende werking heeft als er voor de civiele weg wordt gekozen. Deze vraag heeft de voorzieningenrechter en de Hoge Raad vooralsnog onbeantwoord gelaten.

Opinie
In het arrest van de Hoge Raad van 6 april 2015 komt duidelijk naar voren dat het systeem van de wet gevolgd dient te worden met het oog op rechtszekerheid. Zoals geschreven, staat inmiddels vast dat een ‘civielrechtelijke aanmaning’ of een invorderingsbeschikking niet de verjaring stuit indien voor de bestuursrechtelijke weg is gekozen (de Hoge Raad en de Raad van State zitten op dezelfde lijn dienaangaande). De vraag is of dit anders zal zijn indien het bestuursorgaan wel voor de civielrechtelijke weg heeft gekozen. Dit is nog niet uitgemaakt door de Raad van State of de Hoge Raad. Indien dit mogelijk zou zijn, lijkt het erop dat het bestuursorgaan zou kunnen switchen, wat mijns inziens rechtsonzekerheid met zich meebrengt. Op het laatste moment kan het bestuursorgaan er dan voor kiezen om niet middels een dwangbevel in te vorderen – en daarmee de limitatief opgesomde stuitinghandelingen in de Awb kan pareren – afhankelijk van hoe het dossier is opgebouwd. Nogmaals, dit zal rechtsonzekerheid voortbrengen en daarmee afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de overheid. De limitatief opgesomde sluitingshandelingen in de Awb zullen dan ook dienen te gelden als de civielrechtelijke weg wordt ingeslagen door het bestuursorgaan. Te meer omdat in een civiele procedure ervan wordt uitgegaan dat partijen gelijkwaardig zijn aan elkaar en de rechter lijdelijk dient te zijn.[28] Deze gelijkwaardigheid tussen het bestuursorgaan en de belanghebbende is mijns inziens niet aanwezig.[29] De waarborgen die zijn neergelegd in de Awb met betrekking tot een invorderingsprocedure dienen eveneens te gelden op het moment dat de civiele weg wordt ingeslagen. De stelling is dan ook dat de limitatief opgesomde stuitinghandelingen eveneens gelden indien gekozen worden om civielrechtelijk te gaan invorderen.

[1] Hieruit vloeit voort de beginselplicht tot handhaven. Hiervan kan slechts van worden afgezien indien er concreet zicht is op legalisatie of dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen

doel (Raad van State 30 juni 2004 ECLI:NL:RVS:2004:AP4683)

[2] Zie art. 5:2 Awb

[3] Voorbeelden: in de Waterschapswet is in art. 61 bestuursdwang neergelegd. In art. 125 Gemeentewet is de bestuursdwangbevoegdheid voor het college van B&W neergelegd.

[4] A.F.M. Brennikmeijer, Mediation als middel voor effectieve en efficiënte conflictoplossing in het bestuursrecht, NTB 2004, p. 212-220

[5] Dit is eveneens in lijn met de nieuwe zaaksbehandeling, waarin de bestuursrechter er naar streeft om een geschil finaal te beslechten (al dan niet d.m.v. een bestuurlijke lus). Literatuur: A.T. Marseille, Comparitie en regie in de bestuursrechtspraak, Groningen: RUG, faculteit rechtsgeleerdheid 2010, A.T. Marseille, “Comparitie en regie als panacee voor het bestuursrechtelijke beroep?”, in: Trema, nr. 3, jaargang 2010, p. 92-101, B.J. van Ettekoven en D.A. Verburg, Nieuwe zaaksbehandeling bij de bestuursrechter, http://prettigcontactmetdeoverheid.nl

[6] Voor zover het e.e.a. niet in strijd is met de openbare orde zoals neergelegd in art. 3:40 BW

[7] http://www.brdh.nl/jurisprudentie

[8] Hierbij was de auteur van dit artikel niet de raadsman van eiseres

[9] Indien een overtreder niet kan voldoen aan de verplichtingen die zijn opgelegd, kan deze het bestuursorgaan verzoeken om de last op te heffen, de looptijd op te schorten of de dwangsom te verminderen (zie art. 5:34 Awb).  Ook kan er een verzoek ingediend worden om een last op te heffen door de overtreder indien deze een jaar van kracht is geweest en er geen dwangsom is verbeurd. Het genomen dwangsombesluit hangt alsdan niet meer als het zwaard van Damocles boven het hoofd van de overtreder

[10] Zie art. 5:24 Awb

[11] Zie art. 5:32 b lid 1 Awb

[12] Veel gemeenten hebben hiervoor beleid ontwikkeld, welke in de regel is gepubliceerd. Dit is eveneens verankerd in art. 5:32 b    lid 3 Awb

[13] Zie art. 5:35 Awb. Op dat moment is de overtreder in verzuim (art. 4:97 Awb) en kan er wettelijke rente in rekening worden gebracht (zie art. 4:98 Awb)

[14] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115

[15] Er bestaat geen hoorplicht conform op grond van art. 4:12 Awb

[16] Zie art. 5:37 lid 1 Awb

[17] Zie art 4:112 lid 1 Awb jo art. 4:117 lid 1 Awb. Bij wet kan worden afgeweken dat er eerst aangemaand moet worden voordat bij dwangbevel wordt ingevorderd

[18] Zie art. 5:37 lid 2 en 3 Awb

[19] Zie art. 4:94 Awb. Het bestuursorgaan kan alsdan ook beslissen dat er geen wettelijke rente is verschuldigd op gond van art. 4:101 Awb

[20] Zie artikel 5:39 Awb. Zie hierover Raad van State: ECLI:NL:RVS:2011:BR2318. Dit artikel is vergelijkbaar met de werking van art. 6:19 lid 1 Awb waarin van rechtswege beroep ontstaat tegen bijvoorbeeld een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van een bestreden besluit. Anders zou er processuele onzekerheid kunnen ontstaan als er apart nog bezwaar of beroep zou moeten worden ingesteld naderhand

[21] Zie art. 8:4 sub m Awb

[22] P.J.J. van Buuren, G.T.J.M Jurgens, F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom (Mastermonografieën staats- en bestuursrecht), p.212. Dit kan slechts sinds de invoering van de vierde Tranche van de AWB per 1 juli 2009 (voor geldschulden voor deze datum geldt het oude regime te weten de verzetprocedure)

[23] Zie art. 5:35 Awb

[24] Zie het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2015 (ECLI:NL:HR:2015:817)

[25] Zie het arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 12 november 2013 (ECLI:NL:GHSHE:2013:5332)

[26] Zie het arrest van de Hoge Raad van 6 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:233)

[27] Zie het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2015 (ECLI:NL:HR:2015:817)

[28] Zie art. 24 Rechtsvordering

[29] Het primaire besluit staat centraal in een bestuursrechtelijke procedure (in hoger beroep natuurlijk het vonnis van de betreffende rechtbank). De rechter is diegene die het handelen van het bestuursorgaan toetst aan vingerende wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter dient daarin niet lijdelijk te zijn ter bescherming van de belangen van de belanghebbende.

Zie ook

Rechtsbijstand nodig?